日前，民政部公告显示，截至9月上旬，共有124家公办养老机构获批成为改革试点。此次试点的改革内容除强调公办养老机构优先保障高龄、失能、失智老人的“托底”作用外，其“公建民营”和“公办民营”两项改革亦成为市场关注的焦点。

此前，已有多家媒体报道，湖北、四川等省份已启动公办养老机构的“公建民营”改革尝试。就在9月9日，福建省民政厅会同省财政厅下发《关于加强公建民营养老机构管理的意见》，对公建民营养老机构的职能、招标、运营、监督及准入条件进行初步规定。

“不管是公建民营还是公办民营，目标都是让政府成为出资方，让市场上的专业人士来运营，这符合现代社会的专业分工规律。以前那种粗放的行政管理，太需要改革了。”社科院社会政策研究中心副主任杨团表示。

“尽管都走在"民营"这条路上，但公建民营的包袱相对轻一些；公办民营则有些积重难返，改革困难会更多。”北京一位养老市场人士告诉21世纪经济报道记者。

根据全国老龄工作委员会办公室副主任闫青春的解释，“公建民营”是指在新建养老机构时，由政府出资，招标社会组织去经办和管理运作，政府则起行政管理和监督作用；而“公办民营”则指将已有的公办养老机构交由社会组织管理和运作。“换句话说，前者是发展增量，后者是改革存量。”

对于发展增量的“公建民营”，长春市倚水佳园老年护理院院长石雷向记者表示，由于“公建民营”类养老院的主要职能是对失能、失智、高龄老人等进行“托底”，该模式可能会对目标客户与其重合的民营养老院造成较大影响。但他同时表示，政府更多地参与养老“托底”，“对整个市场的健康有好处”。

在杨团看来，公建民营式养老院的发展有不少障碍需要克服，“这在很大程度上改变了政府原有的投资和管理机制，需要政府部门改变思维和工作流程”。

此前，公办养老院的建设到管理运营由政府全程负责；在新的模式下，政府虽然依旧出全资或大部分资金，但却不再由政府直接经办，而是由社会服务团体或企业进行养老院的建设及后期的运营管理，政府只起监督作用。

而对于“公办民营”的养老院，根据改革试点的要求，有条件的地区可将专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制成企业。“得打破铁饭碗，引入市场竞争和激励机制，多劳多得，不劳不得”，闫青春指出，该类改革需要改变公办养老机构的原有事业单位编制，并引入民营资本参与改制。

相比“公建民营”，“公办民营”这条存量改革的主线上，需要转变的因素更多。“除了需要改变思维外，还有很多历史问题，比如工作人员的事业编制问题怎么办？改为民营以后，很有可能价格要涨，原先就住着的老人怎么办？原先的场地无法增加护理设备怎么办？”前述养老市场人士指出。

据民政部去年发布的养老服务现状报告中公布的数据，截至去年年底，全国共有养老院床位390多万张，其中公立养老机构占72%。

尽管公建民营这一增量改革近期受到更多关注，但存量改革或许才是撬动公办养老机构改革效果的主力杠杆。